Anayasa Mahkemesi (AYM), Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine ilişkin bu hafta verdiği üç ayrı iptal kararıyla bir kez daha gündeme geldi. Esasen Mahkemenin herhangi bir yargı merciinden daha fazla tartışılıyor olmasını anayasa yargısının üstlendiği işlev dikkate alındığında tabii karşılamak gerekir. Anayasa Mahkemeleri yargı organlarının bir parçası olmakla birlikte yerine getirdikleri kanunların anayasaya uygunluk denetimi fonksiyonu itibarıyla tüm dünyada siyasetin ister istemez bir parçasıdır. Temelde yasama organına ait olan kanun yapma iktidarına verdikleri kanun iptali veya iptal isteminin reddi kararlarıyla ortak olurlar. Her ne kadar asli kurucu iktidar tarafından anayasayla verilen bir yetki olsa da bu durum Anayasa yargısının demokratik meşruiyetini -özellikle İkinci Dünya Savaşından sonra yaygınlaşmalarının da etkisiyle- doktrinde ciddi bir tartışma konusu haline getirmiştir.
Türkiye'de de yalnızca bugün değil kurulduğu tarihten bu yana Anayasa Mahkemesi, (zaman zaman yargısal aktivizme kayarak) vermiş olduğu kararlarla siyasi gündeme etki etmiş, tartışmaların odağında yer almıştır. Şüphesiz yalnızca norm denetimi değil, siyasi parti kapatma davalarının da AYM'de görülmesi bu Mahkemenin Türk siyasetinin seyri üzerindeki belirleyiciliğini artırmıştır.
Anayasamıza göre Mahkemenin anayasaya uygunluk denetimine tabi olan 3 tür düzenleme vardır. Bunlar; kanunlar (anayasa değişikliğine ilişkin kanunlar da şekli anlamda bir kanundur), Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesidir (CBK). Cumhurbaşkanlığı kararnamesi 2017 Anayasa değişikliği ile hukuk düzenimize dahil olan ve 2018'den itibaren de uygulanan yeni bir düzenleyici işlem türüdür. Parlamenter hükümet sisteminden Cumhurbaşkanlığı sistemine geçişin yapıldığı bu anayasa değişikliği ile yürütmeye Cumhuriyet Anayasalarında (1982 Anayasasındaki istisnai nitelikte Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamesi bir kenara bırakılacak olursa) ilk kez asli yani kanuna dayanmaksızın düzenleme yapma yetkisi verilmiştir.
CBK'ların Hukuki Rejimi
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hukuki çerçevesi Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasında çiziliyor. Kanuna CBK karşısında açık bir üstünlüğün tanındığı bu hükme göre CBK'lara ilişkin sınırlamaları dört maddede sıralayabiliriz:
Cumhurbaşkanı ancak yürütme yetkisine ilişkin konularda kararname çıkarabilir.
Sosyal ve ekonomik haklar hariç Anayasadaki temel haklar ve özgürlükler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez.
Anayasanın münhasıran kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.
Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanunla açıkça düzenlediği konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.
Bunun dışında aynı maddede CBK ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümlerinin uygulanacağı ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda CBK'nın hükümsüz hale geleceği şeklinde kanunlara üstünlük tanıyan ve kararnameler ile arasında çıkacak çatışmanın çözümüne matuf iki kural daha vardır.
Ancak anayasa hukuku öğretisinde esas tartışma yaratan ve doktrinin adeta ikiye bölünmesine yol açan tartışma kararnamenin yasamanın genelliği ilkesine bir istisna teşkil edip etmediği ya da diğer bir deyişle CBK'lara mahfuz bir düzenleme alanı tanınıp tanınmadığı konusu etrafında şekillenmektedir. Buna kaynaklık eden düzenleme ise Anayasanın şu dört farklı alanın CBK ile düzenleneceğini münhasıran belirtmesidir:
Üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esaslar
Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması
Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işleri
Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevleri
AYM'nin CBK'lara İlişkin İçtihadı ve Son İptal Kararları
Anayasa Mahkemesi önüne gelen iptal davalarında konu bakımından yetki yönünden verdiği kararlarla, kararnamelere ilişkin pozisyonunu mahfuz bir yetki alanı olmadığı şeklinde belirledi. Anayasa'da "CBK ile düzenleneceği özel olarak belirtilen konuların Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında CBK'lar için öngörülen sınırlamalara tabi olmayacağına ilişkin herhangi bir hükme yer verilmediğinden" hareket eden Mahkeme, yasama yetkisinin genelliği ilkesinin devam ettiğini belirtmiş "kanun koyucunun Anayasa'ya aykırı olmamak kaydıyla her konuyu kanunla düzenleyebileceğini", bu bağlamda Anayasa'ya aykırı olmamak koşuluyla TBMM'nin üst kademe kamu yöneticileri ile ilgili usul ve esaslar hakkında kanun yapma yetkisine sahip olduğunu açık bir dille hükme bağlamıştır [1].
Bu hafta Resmi Gazetede yayınlanan iptal kararlarını da AYM'nin bu içtihadı ve Anayasadaki diğer sınırlamalar çerçevesinde okumak gerekir. Mahkeme, yeni hükümet sisteminde yürütme organının kuruluşunu düzenleyen 539 maddelik 1 numaralı CBK'nın 39 maddesi için açılan iptal davasında 21 maddeye ilişkin iptal kararı alırken gerekçeleri; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının mülkiyet hakkıyla ilişkili olduğu gerekçesiyle kararname ile düzenlenemeyeceği, kamu görevlilerinin atanma koşullarının Anayasanın 128. maddesi gereğince kanunla düzenlenmesi ve kişisel verilerin gizliliği hakkını ilgilendiren hususların kanunla düzenlenmesi gerektiği gibi daha çok temel hak ve özgürlüklere ilişkin kararname yasağı ve kamu görevlilerinin özlük işlerinin kanun düzenlenmesi kuralı üzerinde yoğunlaşıyor [2].
Mahkeme, yine 1 numaralı kararnameye dair verdiği 29 Şubat tarihli kararında 3 maddeyi daha benzer gerekçelerle iptal etmiştir [3]. Türkiye Adalet Akademisine ve İletişim Başkanlığına ilişkin kararnameler hakkında bu hafta yayınlanan diğer iki kararında da toplam 21 maddeyi iptal etmiştir [4].
Dolayısıyla AYM bu hafta toplamda 45 maddeye ilişkin iptal kararı vermiş oldu. Bu iptaller, hem bu kararnamelerin kapsamı karşısında iptal edilen madde sayısının sınırlı olması hem de AYM kararlarının geriye yürümezliği kuralı gereğince yürütme organının işleyişinde iddia edildiği gibi bir zafiyete yol açmayacaktır. Ancak AYM'nin mahfuz yetki alanına ilişkin eleştiriye açık içtihadı göz önüne alındığında anayasal düzeyde tartışmalara son vermek adına, Meclisin teşrii yetkisi ile yürütme organının özerkliğini makul bir denge içinde bağdaştıracak bir düzenleme ihtiyacı olduğu açıktır.
[1] AYM, E.2018/120, K.2023/171, 11/10/2023.
[2] AYM, E.2018/118, K.2023/180, 26/10/2023.
[3] AYM, E.2019/113, K.2023/198, 30/11/2023.
[4] AYM, E.2022/93, K.2024/9, 18/01/2024; E.2019/72, K.2023/229, 28/12/2023.